Cabinet Olivia SIGAL

Avocat à la Cour de Paris, spécialiste du droit de la sécurité sociale et de la protection sociale

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Obligation d’information des URSSAFby Olivia Sigal

On a déjà rappelé ici, à plusieurs reprises que, jusqu’en 1995, il fallait pour caractériser une faute d’un organisme social, qu’un assuré ou cotisant démontre soit la faute grossière soit que le préjudice causé par la faute invoqué excédait les inconvénients normaux liés fonctionnement d’un service public (Cass. Soc. 4 novembre 1993, sur le pourvoi 90-20939).

Depuis 1995, les caisses et organismes de recouvrement sont, du point de vue de la responsabilité civile, traité comme les autres justiciables puisque s’ils causent par leur faute un préjudice à un assuré ou cotisant, ils sont tenus de le réparer, peu important que la faute soit ou non grossière ou que le préjudice soit ou non anormal (Cass. Soc. 12 juillet 1995 Bull V N° 242 ; Cass. Soc. 12 octobre 1995 Bull V N° 269).

Aussi, conformément aux dispositions de l’article 1382 du Code civil, la mise en jeu de la responsabilité civile délictuelle d’un organisme de sécurité sociale suppose que les demandeurs rapportent la preuve de la réunion des éléments suivants :
– une faute commise par l’organisme social,
– un préjudice pour le demandeur à l’action,
– un lien de causalité entre la faute imputable à cet organisme social et le préjudice dont réparation est demandé.

S’agissant de l’URSSAF, la Cour de Cassation a bien reconnu que les organismes de recouvrement pouvaient commettre une faute lorsqu’ils manquaient à l’obligation d’information générale mise à leur charge par le premier alinéa de l’article R.112-2 du code de la sécurité sociale :

« Avec le concours des organismes de sécurité sociale, le ministre chargé de la sécurité sociale prend toutes mesures utiles afin d’assurer l’information générale des assurés sociaux. »

Ainsi, une URSSAF qui diffuse une documentation afférente aux conditions d’exonération des cotisations sociales pour l’embauche d’un premier salarié sans préciser que la déclaration d’embauche doit être adressée à la DDTE sans mentionner que le délai de trente jours imparti par la loi pour effectuer cette déclaration est prescrit à peine de forclusion manque « au devoir qu’ont les organismes de sécurité sociale de prendre toutes mesures utiles afin d’assurer l’information générale des assurés sociaux. » (Cass. Soc. 31 mai 2001, Bull V N° 201).

La faute peut encore résulter d’une information exacte mais tardive : le retard mis par l’URSSAF à signaler à un employeur qu’il n’est plus en droit de bénéficier d’une exonération peut être considéré comme fautif et ouvrir droit à réparation si l’employeur s’est, de ce fait, trouvé dans une situation financière difficile lui causant un préjudice (Cass. Soc. 29 mars 2001, sur le pourvoi : 99-14606).

Toutefois, cette obligation d’information n’est pas absolue et générale de sorte que, dès 2001, la Cour de Cassation a confirmé que « l’URSSAF n’était pas tenue de prendre l’initiative, en l’absence d’une demande de remboursement, d’informer individuellement chacun d’eux de la possibilité de bénéficier des exonérations de cotisations. » (Cass. Soc., 12 juillet 2001, n°00-11316).

Cette analyse n’a jamais été démentie depuis, nombre d’arrêts étant venus confirmer :

– « que le devoir d’information découlant de l’article R. 112-2 du code de la sécurité sociale ne faisait pas peser sur les unions de recouvrement l’obligation d’aviser individuellement tous les employeurs susceptibles de remplir les conditions d’obtention d’un allégement de cotisations sociales. » (Cass. Civ. 2eme 11 octobre 2006 n° 05-11768).

– «que le devoir d’information découlant de l’article R. 112-2 du code de la sécurité sociale ne fait pas peser sur l’URSSAF l’obligation d’aviser individuellement tous les cotisants susceptibles de remplir les conditions d’obtention d’un allégement de cotisations sociales » mais simplement une obligation de répondre aux demandes qui lui sont présentées (Cass. Civ 2ème 31 mai 2012, n° 11-17565).

– « que l’obligation générale d’information dont les organismes de sécurité sociale sont débiteurs envers leurs assurés ne leur impose, en l’absence de demande de ceux-ci, ni de prendre l’initiative de les renseigner sur leurs droits éventuels, ni de porter à leur connaissance des textes publiés au Journal officiel de la République française. » (Cass. Civ 2éme 28 nov. 2013, n° 12-24.210, à publier)

Et la Cour de Cassation d’ajouter encore, que, lorsqu’une loi nouvelle entre en vigueur, «il ne saurait être imposé à l’URSSAF de prendre l’initiative d’une information individuelle d’un cotisant alors que les droits auxquels celui-ci peut prétendre et qu’il allègue ignorer se déduisent directement de la mise en application d’une nouvelle loi. » (Cass. Civ. 2ème 6 mars 2008, sur le pourvoi : 07-11812).

L’obligation d’information ne s’étend pas à l’information sur la portée d’un texte dont les conditions d’application ne sont pas encore fixées (Cass. Civ. 2éme 11 sept. 2008 n° 07-14.901) et, lorsque les dispositions d’un texte sont susceptibles de faire l’objet de plusieurs interprétations, l’URSSAF ne commet pas de faute en retenant l’interprétation ultérieurement écartée par la Cour de Cassation (Cass. Civ. 2éme 20 déc. 2007 n° 06-17.889, Bull II N°277 ; 4 février 2010 n° 09-10.905 et 09-10744 ; Cass. Civ. 2ème  5 avril 2012, sur le pourvoi: 11-17928).

Dans ces conditions, l’obligation d’information à la charge de l’URSSAF, pour ce qui concerne les circulaires, se limite aux seules circulaires faisant état de situations de droit positif concernant l’ensemble des assurés sociaux et cotisants.
Elle n’est pas tenue d’une quelconque obligation d’information pour ce qui concerne les lettres ministérielles ou instructions concernant la stratégie et la gestion interne des dossiers dans leur mission de service public.

C’est à propos de tels documents qu’un nouveau débat s’était engagé entre une URSSAF et un employeur à propos des nouvelles modalités de prises des heures rémunérées concernant la réduction Fillon.

En effet, une entreprise de travail temporaire avait reproché à un organisme de recouvrement de n’avoir publié ni les lettres ministérielles des 18 avril 2006 et 16 mars 2008 ni une circulaire ACOSS du 7 juillet 2006.

Selon l’employeur, en s’abstenant de publier ces documents, l’URSSAF avait commis une faute engageant sa responsabilité à son égard.

L’argumentation avait emporté la conviction de la cour d’appel qui, de ce fait, avait retenu qu’effectivement l’absence de publication desdites circulaires était fautive.

Sans nier que l’URSSAF n’était pas tenue de procéder à une information individualisée des cotisants, les juges du fond avaient retenu que l’organisme de recouvrement avait manqué de transparence et de loyauté à l’égard des cotisants et a ainsi rompu le principe d’égalité des citoyens devant l’impôt. Elle avait considéré que ce manquement fautif avait généré un préjudice pour l’employeur qui n’avait pu agir et demander le remboursement des cotisations du fait de la prescription qui lui a été opposée.

 

L’URSSAF a formé un pourvoi à l’encontre de cet arrêt en faisant valoir qu’elle avait suffisamment satisfait à son obligation dès lors qu’elle n’était débitrice que d’une information générale des cotisants et, d’autre part, que le texte dont la mise en œuvre était en cause dans les circulaires (c’est-à-dire l’article 14 de la loi n°2005-1579 du 19 décembre 2005 portant loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2006) n’avait pas valeur interprétative, et n’avait vocation à s’appliquer qu’aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2006.

L’URSSAF avait ajouté qu’au demeurant, l’Acoss avait, de son coté, procédé a procédé à la diffusion large d’une lettre ministérielle du 31 janvier 2007 via une lettre circulaire n°2007-068 du 05 avril 2007 afin de rappeler les nouvelles modalités de prise en compte des heures rémunérées pour le calcul de la réduction générale de cotisations patronales dite réduction Fillon.

Pour l’organisme de recouvrement, il y avait, dans ces documents, une présentation satisfaisante de la situation de droit positif concernant l’ensemble des assurés sociaux et cotisants.

Cette lettre circulaire précisait que « La notion d’heures rémunérées a soulevé des difficultés d’interprétation. Aux termes de l’article D. 241-7 du code de la Sécurité sociale, doit être pris en compte le nombre d’heures de travail auquel se rapporte la rémunération brute versée au cours du mois.
Afin de clarifier ce point de droit, l’article 14-1 de la loi n°2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la Sécurité sociale a introduit dans le code de la Sécurité sociale l’article L. 241-15 qui dispose:
Pour la mise en œuvre des mesures d’exonération ou de réduction de cotisations de sécurité sociale prévues par le présent code ou par toute autre disposition législative ou réglementaire, l’assiette de calcul s’entend des heures rémunérées qu’elle qu’en soit la nature.’
Par conséquent, pour le calcul des exonérations et réductions de charge, il convient de prendre en compte toutes les heures rémunérées, qu’elles correspondent ou non à du temps de travail effectif. Désormais, sont prises en compte les heures de pause, les périodes d’astreinte avec ou sans intervention effective du salarié, les temps de transport ou de repas … qu’ils constituent ou non du temps de travail effectif dès lors qu’ils sont rémunérés ou donnent lieu à compensation financière de l’employeur.
En application de l’article 14 11 de la loi de financement pour 2006, ce nouveau mode de décompte des heures rémunérées s’est appliqué aux cotisations dues sur les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2006».

(cette circulaire peut être obtenue en ligne avec les références suivantes

Circulaire ACOSS n° 2007-068 du 5 avril 2007 relative aux modalités de prise en compte des heures rémunérées dans le calcul des réductions et exonérations de charges sociales)

Les documents que l’employeur reprochait à l’URSSAF de n’avoir pas diffusés avaient pour but de fournir aux organismes de recouvrement des consignes sur la gestions des contentieux en cours ou redressement envisagés sur la base de la mise en œuvre dispositions de la loi Fillon.

En substance, ces documents permettaient de comprendre que le Ministère avait demandé aux URSSAF de mettre fin aux contentieux en cours sur la problématique de la détermination des heures rémunérées pour le calcul des allègements Fillon pour la période antérieure à l’adoption de la loi nouvelle.

Ils fournissaient également aux URSSAF des directives pour ce qui concernait les demandes présentées par des employeurs qui considéraient avoir trop payé de cotisations sociales sous l’empire des dispositions antérieures.

Examinant ces documents, le tribunal avait retenu que l’URSSAF n’avait pas méconnu les limites de sa mission d’information en ne procédant pas à une publication des mesures de tolérances alors prévues.

Dans le cadre de son pourvoi, l’URSSAF a fait valoir que ces documents qui n’explicitaient pas une situation de droit positif mais étaient la définition et la traduction concrète d’une orientation stratégique en matière de pilotage des contentieux n’avaient pas à être diffusées de sorte qu’elle n’avait commis aucune faute engageant sa responsabilité.

Dans son arrêt visant « les articles 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée, 29 et 32 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, en vigueur à la date de la signature des circulaires et instructions litigieuses, ensemble l’article 1382 du code civil » la Cour de Cassation a dit « qu’il résulte des deuxième et troisième de ces textes que la publication, lorsqu’elle est prévue par le premier, des directives, instructions et circulaires incombe, respectivement, aux administrations centrales et aux établissements publics dont elles émanent. »

Constatant ensuite qu’après avoir sollicité et obtenu partiellement de l’URSSAF le remboursement de cotisations au titre des trois derniers trimestres de l’année 2005, l’employeur avait présenté une demande en paiement de dommages-intérêts que la cour d’appel avait accueillie en retenant «essentiellement qu’en ne publiant pas la lettre du ministre chargé de la sécurité sociale  du 18 avril 2006 et la circulaire de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale  du 7 juillet 2006, ainsi que la lettre ministérielle confirmative du 13 mars 2008, l’URSSAF a manqué de transparence et de loyauté à l’égard des cotisants et a ainsi rompu le principe d’égalité des citoyens devant l’impôt ; que ce manquement fautif a généré un préjudice pour la société qui n’a pu agir et demander le remboursement des cotisations du fait de la prescription qui lui a été opposée » la Cour de Cassation a dit «Qu’en statuant ainsi, alors que la publication des circulaires et instructions litigieuses n’incombait pas à l’URSSAF, la cour d’appel a violé les textes susvisés. »

(Cass. Civ. 2ème 31 mars 2016, sur le pourvoi 15-17060).

La Cour de Cassation n’a pas, de ce fait, examiné les autres moyens présentés par l’URSSAF qui avait ajouté que un manquement à son obligation d’information avait été admis, il n’était pas à l’origine du préjudice subi par l’employeur : c’est à dire l’impossibilité pour celui-ci d’obtenir le remboursement de la totalité des cotisations indument payées.

L’employeur avait expliqué que s’il avait été informé plus tôt il aurait demandé le remboursement des cotisations plus tôt et ne se serait pas vu opposer l’acquisition de la prescription.

C’est perdre de vue que les employeurs ne sont pas liés par l’interprétation des textes faite par les organismes sociaux et ont toujours la faculté de les contester devant les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale.

L’employeur qui n’engage aucune procédure et attend qu’un autre saisisse les juridictions du contentieux général pour remettre en cause l’interprétation de l’URSSAF d’une règle de calcul ne peut s’en prendre qu’à lui même s’il est traité différent de l’employeur qui a engagé la procédure.

Celui-ci aura droit au remboursement des cotisations indues pour une période antérieure à celle de l’employeur a attendu que soit rendu la décision de principe dont il se prévaut, a posteriori pour obtenir un remboursment.

C’est ce que la Cour de Cassation a rappelé lorsque le journal l’Alsace a reproché à l’URSSAF d’avoir – en diffusant auprès des cotisants l’interprétation erronée retenue par la circulaire de la CNAMTS des dispositions de la loi du 23 janvier 1990, selon laquelle ce texte avait eu pour effet d’abroger l’abattement de 20 % sur l’assiette des cotisations dont bénéficiaient les employeurs pour l’emploi de journalistes professionnel – manqué à son obligation d’information.

Selon l’Alsace, l’URSSAF l’avait induite en erreur à ce sujet lui causant un préjudice correspondant à l’application de cet abattement sur ses cotisations versées de 1991 à 2000.

Pour confirmer qu’il y avait bien lieu de rejeter son recours, la Cour de Cassation a relevé que la cour d’appel avait justement retenu «que rien n’empêchait la société de contester l’application faite de ce texte à son égard par l’URSSAF devant les juridictions compétentes dans le délai de la loi, à compter du paiement des premières cotisations calculées selon le régime général et que c’était bien à l’initiative d’organismes de presse qui avaient maintenu l’abattement de 20% et fait opposition aux contraintes qui leur avaient été délivrées que la Cour de cassation avait pu se prononcer par les arrêts des 14 mai 1998, 11 avril 2002 et 17 octobre 2002 pour trancher le point de droit qui lui était soumis concernant les cotisations accident du travail en la défaveur des organismes de recouvrement.»

Si la prescription faisait valablement obstacle à la demande de remboursement de l’organisme de presse ce n’était pas parce que l’URSSAF lui avait fourni une information erronée mais parce qu’elle n’avait pas exercé en temps utile le recours dont elle disposait (Cass. Civ. 2ème 20 décembre 2007, pourvoi 06-17889, Bull II N°277).

Cette analyse a bien évidemment été confirmée dans des arrêts plus récents.

La Cour de Cassation a ainsi ajouté, à l’occasion d’une action engagée à propos du même abattement par la Nouvelle République du Centre Ouest « que la divergence d’interprétation d’un texte ne fait pas obstacle à ce que les redevables contestent le montant de leurs cotisations devant la juridiction de la sécurité sociale sans attendre que la difficulté d’interprétation soit tranchée qu’ainsi, la prescription instituée par l’article L. 243-6 du code de la sécurité sociale n’apporte aucune restriction incompatible avec les stipulations combinées des articles 6 § 1 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et 1er du Protocole additionnel n°1 à ladite Convention » de sorte que l’employeur «qui avait connaissance des dispositions dont les organismes de sécurité sociale faisaient une interprétation erronée, n’avait jamais remis en cause cette interprétation avant l’instruction de l’ACOSS du 15 avril 2003, tandis que d’autres employeurs avaient contesté cette interprétation erronée et introduit des recours, ce qui ôte toute base au grief de ‘rupture d’égalité de traitement entre les employeurs.’ » (Cass. Civ. 2ème 4 février 2010, sur les pourvois 09-10744 et 09-10905).

Et lorsque l’instance engagée par l’Alsace est revenue devant la Cour de Cassation, celle-ci a confirmé la décision qui avait rejeté la demande d’indemnisation présenté par l’organisme de presse en retenant « qu’il appartenait à cette société de demander en temps utile les abattements litigieux, qu’elle s’est conformée de sa propre initiative à l’interprétation aujourd’hui contestée, et que la connaissance par l’URSSAF de la contestation par d’autres cotisants n’a causé à la société aucun dommage» et insisté sur le fait qu’il n’y avait eu aucune rupture d’égalité de traitement entre les cotisants. » (Cass. Civ. 2ème 7 juillet 2011, sur le pourvoi 10-19302).

Dans un autre arrêt rendu le même jour sur le pourvoi de La Provence, la Cour de Cassation a censuré la décision d’une cour d’appel qui avait considéré que l’URSSAF avait commis une faute en se gardant d’assurer la diffusion de l’arrêt du 14 mai 1998 se prononçant sur la question de droit qui avait été mal interprétée dans la circulaire largement diffusée.

A cette occasion la Cour de Cassation a rappelé le caractère limité de l’obligation d’information générale qui incombe aux URSSAF et qui n’inclut pas plus la diffusion des arrêts de cassation, prononcés publiquement (Cass. Civ. 2ème 7 juillet 2011, sur le pourvoi 10-19302) qu’elle n’inclut, la diffusion des textes publiés au Journal officiel de la République français (Cass. Civ. 2ème 28 novembre 2013, sur le pourvoi 12-24210).

La connaissance ou l’ignorance de l’existence d’une instruction ministérielle n’est donc pas de nature à modifier la possibilité pour un cotisant de solliciter un remboursement, puis engager un contentieux de sorte que l’absence de diffusion des instructions litigieuses qui n’interdit pas à un employeur d’agir avant l’acquisition de la prescription d’une possible action en remboursement des cotisations indûment versées n’engage pas la responsabilité des organismes de recouvrement.

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